Première évaluation des propositions d’Emmanuel Macron pour le renouveau démocratique

Introduction

L’élection d’Emmanuel Macron à la présidence de la République est un signal positif envoyé à tous les partisans d’une refondation de la vie démocratique française, et ce pour plusieurs raisons :

• La première et la plus évidente, est qu’il ne provient pas du sérail politique traditionnel et du système des partis politiques français. Son statut d’outsider lui confère une forme de blanc-seing pour réformer « l’ancien » monde politique.
• Autre raison de l’espoir suscité par l’élection d’Emmanuel Macron, sa première loi prévue sera celle d’une « moralisation de la vie politique ». Il a donc pris acte de l’exaspération des Français, qui ont atteint les limites de leur seuil de tolérance envers les scandales et les manquements à l’éthique répétés des élus.
• Enfin, la dernière raison (et pas des moindres) est la volonté affichée de renouvellement et d’inclusion de la société civile dans la vie politique française.

Ces indicateurs nous invitent à penser qu’Emmanuel Macron s’inscrit dans le chemin du renouveau démocratique tracé par Synopia (c’est d’ailleurs l’intitulé du 5^ème chantier de son programme), notamment à travers les mesures pour une nouvelle gouvernance proposées dans les 3 tomes du Rapport 2017 :

Tome 1 : Le volet national (50 % de nos propositions sont reprises par EM)

Tome 2 : Représentation et participation (25 % de nos propositions sont reprises par EM)

Tome 3 : Gouvernance territoriale (10 % de nos propositions sont reprises par EM)

Cependant, s’il y a bien lieu d’être optimiste, la prudence reste de mise car les mesures présentées par Emmanuel Macron dans son programme ne suffiront pas à rétablir un lien de confiance entre gouvernants et gouvernés. L’Observatoire citoyen du renouveau démocratique a donc pour mission principale d’inciter le nouveau gouvernement à aller plus loin dans la refondation de la démocratie.

Le présent travail est un inventaire et une première évaluation, à partir du référentiel établi à travers les 3 rapports mentionnés ci-dessus, des propositions formulées par Emmanuel Macron pendant sa campagne, ainsi que des mesures déjà (ou sur le point d’être) mises en œuvre. Nous avons ainsi identifié quatre champs d’inventaire :

1. Il l’a annoncé et il l’a fait
2. Les promesses en attente
3. Les points qui méritent d’être précisés
4. La participation citoyenne

1. Il l’a annoncé et il l’a fait 

Peu de temps après l’élection présidentielle, on peut déjà constater que certaines des promesses de campagne d’Emmanuel Macron ont été tenues.

• Réduction du nombre de ministres.

Le Premier ministre Édouard Philippe a composé un gouvernement réduit par rapport aux mandatures précédentes, avec 18 ministres et 4 secrétaires d’État.

• Réforme des cabinets ministériels.

Les ministres ne peuvent désormais plus s’entourer que de 10 collaborateurs au maximum et 5 pour les secrétaires d’État. De plus, les nominations des collaborateurs seront validées uniquement par arrêté ministériel. Cette limitation du nombre de collaborateurs est un premier pas vers une rationalisation du fonctionnement des cabinets.

Cependant, c’est leur rôle qu’il faut également revoir afin de mieux articuler ce qui relève du politique et ce qui revient à l’administration.

• Création d’un Secrétariat d’État chargé du Numérique.

Le nouveau gouvernement a pris acte de l’enjeu majeur que représente le numérique aujourd’hui en lui attribuant un secrétariat d’État. Restent à définir les missions précises de ce secrétariat dont le périmètre devrait inclure pour être efficace, entre autres, l’e-économie, la cyber sécurité, la protection des données personnelles, le droit à l’oubli, l’ubérisation, les Big Data, etc.

• Ouverture du gouvernement à la société civile.

Le nouveau gouvernement est composé de 7 ministres et 2 secrétaires d’État qui n’ont jamais eu de mandat électoral et que l’on peut donc considérer comme issus de la société civile. Si la parité n’est pas atteinte, nous n’en sommes toutefois pas très loin.

• Recours aux ordonnances.

Emmanuel Macron l’avait annoncé : il aura recours aux ordonnances pour faire passer des lois d’envergure, notamment la réforme du Code du travail. Le recours aux ordonnances est une mesure pragmatique, nécessaire pour répondre à l’impératif de vitesse qu’exige le contexte actuel. En effet, les intérêts corporatistes sont de plus en plus prégnants et rendent inaudible le discours sur l’intérêt général. Cependant, le recours aux ordonnances, pour ne pas être perçu comme une mesure antidémocratique de contournement du Parlement, doit faire l’objet d’un travail de pédagogie et de préparation en amont.

2. Les promesses en attente 

La loi de moralisation de la vie publique

La loi de moralisation de la vie publique, premier chantier ouvert par le nouveau gouvernement, comporte une série de mesures :

• Limitation à 3 du nombre de mandats nationaux identiques et successifs ;
• Suppression de la réserve parlementaire et fiscalisation des indemnités représentatives des frais de mandats (IRFM) ;
• Rattachement du régime des retraites des parlementaires au régime général ;
• Interdiction pour les détenteurs d’un casier judiciaire (niveau B2) de se présenter à une élection ;
• Interdiction de toute embauche par un élu ou un ministre d’un membre de sa famille ;
• Interdiction pour les parlementaires d’exercer des activités de conseil parallèlement à leur mandat national pour mettre fin aux conflits d’intérêts, et traquer le travail des lobbyistes auprès des parlementaires ;
• Mieux encadrer le financement des partis politiques.

On revient plus loin (§.3 b.)) sur les mesures touchant au statut du parlementaire qui soulèvent des questions de fond, pour suggérer quelques points complémentaires préconisés par Synopia :

• Imposer une formation obligatoire à tout élu avant prise de mandat, pour lui faire prendre connaissance des règles d’éthique et de déontologie qui s’appliquent à lui ;
• Renforcer l’autorité et l’indépendance de la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP) ;
• Introduire l’obligation pour chaque élu de prêter serment.

Par ailleurs la référence à une morale est toujours sujette à caution, et à défaut d’éthique prédéfinie pour tous les hommes politiques, on est là encore dans des propositions très timides sur le chemin de l’exemplarité demandée par les français.

Le système de vote et la représentativité

Le programme d’Emmanuel Macron prévoit l’introduction d’une dose de proportionnelle aux élections législatives. Mais cette mesure, appliquée seule, n’est pas suffisante pour améliorer la représentation et surtout répondre au désir des citoyens pour plus de participation.

Nous proposons deux mesures :

• Comptabiliser le vote blanc en tant que suffrage exprimé avec invalidation de l’élection à partir du seuil de 30 %, d’abord au niveau national, puis au niveau local.
• Élire les députés à la proportionnelle nominative, si possible par circonscription (ce qui suppose – bien entendu – d’élargir ces dernières) de façon à conserver l’ancrage local de l’élu et donner au moins un visage à l’électeur. Voir aussi ce que peut donner le « jugement majoritaire » promu par le Fabrique Spinoza.

Le fonctionnement du Parlement

Emmanuel Macron a proposé dans son programme plusieurs mesures visant à améliorer le fonctionnement du Parlement :

• La procédure d’urgence devient la procédure par défaut d’examen des textes législatifs afin d’accélérer le travail parlementaire (cf §.3 a.) ci-après) ;
• Le nombre de mois pendant lesquels le Parlement légifère sera limité pour consacrer davantage de temps à l’évaluation et au contrôle de l’action du gouvernement (notamment en s’appuyant sur les travaux de la Cour des Comptes).

Outre ces mesures, le nouveau Président a affiché sa volonté de renouveler la classe politique nationale en investissant près de 50 % de personnes issues de la société civile aux élections législatives. Si l’on convient que c’est une très bonne évolution qui va dans le sens du renouvellement et de la participation citoyenne, cette redéfinition du paysage parlementaire ne va pas sans difficultés pratiques.

Il faut favoriser les allers retours entre vie politique et vie professionnelle (cf § 3 b.) ci-après).

3. Les points qui méritent d’être précisés

La procédure d’examen par le Parlement des textes législatifs

La volonté d’accélérer le processus législatif ouvre un débat sur la relation entre méthodes de travail et place donnée à la valeur ajoutée des élus nationaux dans la gouvernance du pays.

La procédure standard en vigueur s’évertue en effet à laisser le maximum de chance à l’aboutissement d’une œuvre commune de l’ensemble des parlementaires des deux assemblées. On voudrait que le travail préalable en commission ne soit qu’une aide à la compréhension et à l’assimilation par l’ensemble des députés ou des sénateurs, et que la commission mixte paritaire (CMP) ne soit qu’un pis-aller d’ultime recours…

Mais la réalité est assez différente : avec la complexification du monde à régir d’une part, l’abondance de l’intercession médiatique ou des interventions dans le travail du législateur d’autre part, les textes sont de plus en plus l’œuvre de spécialistes, et seuls les membres des commissions ou de la CMP sont capables de les appréhender réellement.

Eclairant sous ce jour les propositions d’Emmanuel Macron, on comprend mieux le désir de faire « de la procédure d’urgence la procédure par défaut d’examen des textes législatifs » ou encore d’« interdire que des amendements écartés en commission soient à nouveau examinés en séance publique » …

Ladite « procédure d’urgence » n’existe en fait dans le règlement que sous l’expression de « procédure accélérée » qui permet effectivement de limiter à une navette le travail entre les assemblées plénières avant de confier la mise au point finale à une CMP.

Ainsi on entérinerait le renoncement à l’universalité de la compétence du parlementaire, avec le risque de laisser le vrai pouvoir de décision aux seuls spécialistes…

Nous saluons donc le souci d’efficacité ; mais s’il s’agit seulement de gagner du temps, on peut se demander pourquoi ne pas se référer à la procédure dite du « temps législatif programmé » qui permet de maîtriser à l’avance la durée des débats.

Une autre voie à explorer est d’accroître le travail en amont des textes déposés, qu’il s’agisse de projets ou de propositions de loi, en rapprochant l’administration du Parlement et le Conseil d’État afin de réduire au maximum le besoin de légiférer et surtout de s’en tenir strictement au contenu légal en renvoyant au règlementaire ce qui n’est pas du niveau de décision de la représentation nationale. Il faudrait pour cela associer un peu plus en amont les administrations des ministères concernés.

Activité, indemnité, fiscalité et autre retraite des parlementaires

Un parlementaire n’est ni un fonctionnaire, ni un contractuel, mais une personne élue pour être mise à disposition de la collectivité, à plein temps et en exclusivité d’activité : c’est ce qu’on appel le mandat électif.

Il s’agit donc bien d’indemniser l’exécution de ce mandat avec en tête l’ensemble des sujétions supportées par cette personne,

• interruption d’une activité professionnelle initiale
• indemnité en rapport avec l’activité effective
• frais, c’est à dire dépenses externes de toute nature, liés à l’exercice du mandat
• conditions de retour à l’emploi
• protection et prévoyance

Aujourd’hui, en face de ces besoins, le régime indemnitaire des parlementaires peut se résumer à

• la non obligation d’interrompre toute activité professionnelle
• un montant versé substantiel, comparable avec le salaire d’un cadre dirigeant du secteur privé, sans plus
• des avantages en nature bien conçus
• une indemnité de retour à l’emploi
• un régime de retraite en cours de transformation en particulier afin d’allonger les durées de cotisation…

Dans ces conditions les mesures préconisées par l’équipe Macron – dont la philosophie est l’alignement sur le cas général – apparaissent en porte-à-faux vis à vis de la dé-carrièrisation et du renouvellement de la classe politique fortement mis en avant par ailleurs. Comme le dit en effet le rapport Dosière de 2013 à propos des réformes récentes :

« certaines mesures, notamment celles touchant les retraites des parlementaires, accusent une vision très « professionnalisée » de la politique »

Au contraire, comme l’a mis en avant Synopia dans son T1, la précarisation souhaité de la situation de parlementaire pousserait plutôt à renforcer les aides au retour à l’emploi et/ou les garanties de retrouver l’activité professionnelles d’origine.

Car il est évident que, si les nouveaux arrivants n’ont pas la possibilité, une fois leur(s) mandat(s) terminé(s) de retrouver facilement une activité professionnelle, il y aura deux conséquences majeures :

• Beaucoup de « bons éléments » se résigneront à ne pas se présenter ;
• Les « nouveaux » élus voudront à tout prix conserver un mandat, ce qui mettra un frein au renouvellement pour les générations suivantes d’élus.

De même que l’heure serait plutôt à raccourcir les durée de cotisation minimale nécessaire, quitte à réévaluer les cotisations…

A noter que le code général des impôts prévoit bien que les indemnités parlementaires sont soumises à l’impôt sur le revenu.

Enfin le flou demeure autour de la possibilité de poursuivre une activité professionnelle rémunérée en sus de son mandat, et ce n’est pas la réédition de l’interdiction du métier de consultant qui va donner l’impression d’une action volontariste dans ce domaine…

Discours annuel du Président au Congrès ?

Une idée venue d’outre atlantique où pourtant la situation n’est pas la même ?

Après tout, même des hauts dignitaires étrangers viennent s’exprimer devant le Congrès, ou l’assemblée Européenne, alors pourquoi pas le Président devant le Congrès français ?

Cette idée qui figure dans le programme d’Emmanuel Macron heurte car c’est – selon la constitution – le Premier Ministre qui est responsable devant l’assemblée…

But ? A la place des vœux du PR à la nation ???

À suivre…

4. La participation citoyenne 

Il s’agit d’un vaste sujet puisqu’on est là à la fois au cœur du débat sur la démocratie participative versus représentative, et, grâce aux progrès des techniques de communication, dans la démocratie numérique.

L’encouragement aux budgets locaux participatifs est certainement une bonne chose – même si il faut être conscient que la maturité du public sur cette façon de faire prendra encore du temps. Toutefois étendre cette participation citoyenne à l’évaluation du travail parlementaire paraît audacieux, car ce sujet lui-même est un peu tarte à la crème : combien d’organismes publics ou privés y travaillent quasi en permanence (cf. l’évaluation des politiques publiques) pour produire des milliers de pages qui ne sont pas exploités !

Enfin une amorce de transformation du CESE est mentionnée par le programme Macron, mais les motivations et modalités peu claires à ce stade.

Synopia ne peut que reformuler les propositions concernant les assemblées consultatives citoyennes dont l’instauration permet d’aborder le champ de la démocratie participative avec un outil à la fois pratique et souple.

De plus il nous semble que cette façon de gouverner ne pourra prendre forme et s’étendre qu’à partir d’expérience de terrains, proches du citoyen. C’est pourquoi nous renvoyons toutes les bonnes volontés du renouveau démocratique vers un travail préalable sur la conception de la gouvernance locale, car enfin à quoi cela sert-il de faire participer le citoyen à des processus de décision qui ne seraient plus localement pertinents ?

Conclusion

On peut dire qu’au global, et en se référant toujours aux trois tomes du Rapport 2017 de Synopia publié entre avril 2016 et Janvier 2017, le programme d’Emmanuel Macron et ses équipes impacte,

• plus de la moitié des 25 propositions du 1^er tome sur le volet national de la gouvernance
• plus du quart des 16 propositions du 2^ème tome sur la représentation et la participation
• à peine plus de 10 % des 11 propositions du 3^ème tome sur la gouvernance territoriale

On ne peut qu’être positif devant un tel constat, même si beaucoup reste à faire pour qu’un véritable renouveau démocratique s’installe durablement.

Le rôle de l’Observatoire est de rappeler nos nouveaux gouvernants à la nécessité d’approfondir, de poursuivre et de vérifier que les effets escomptés sont là.

Ils peuvent compter sur notre vigilance et notre travail d’alerte.