Périodiquement on apprend par un dossier de presse, par un rapport de la cour des comptes, ou par une enquête parlementaire que des centaines de hauts fonctionnaires seraient sans affectation véritable. On parle de 50 en 100 ambassadeurs « sur l’étagère », pour reprendre la jolie expression du Quai d’Orsay ; d’un nombre équivalent de préfets sans emploi ; et ainsi de suite dans tous les ministères. Ces chiffres sont encore à augmenter des hauts fonctionnaires qui ne possèdent pas encore ces prestigieux grades. Le magazine Challenges évoquait dans un dossier récent le nombre de 1100 hauts fonctionnaires « au placard ». Ce chiffre est probablement très en dessous de la réalité….
1. Pourquoi ?
Les causes de ce phénomène sont multiples. La première explication est, bien entendu, l’incompressible inadéquation temporelle entre les postes libres et les fonctionnaires susceptibles d’y être affectés. On comprend en effet que lorsqu’un poste se libère (retraite, mutation, etc.), une chaine de remplacement se crée (il faut trouver un successeur, un successeur au successeur, qui lui même doit être remplacé, etc.), et les personnes retenues ne sont pas forcément disponibles immédiatement. Il en résulte la nécessité, en bonne gestion prévisionnelle, de « flécher » des candidats sur les postes qui sont susceptibles de se libérer. Il y a donc une vacance « frictionnelle » inévitable.
La deuxième cause tient à la difficulté d’adapter la gestion quantitative aux modifications du paysage institutionnel. Par exemple, les vagues successives de décentralisation auraient dû, logiquement, entrainer des réductions d’effectifs parmi les cadres des administrations de l’Etat, à due proportion des compétences transférées aux collectivités territoriales. Cela n’est évidemment pas possible instantanément puisqu’il n’est bien entendu pas question de licencier. A tout le moins, il aurait peut être été judicieux de diminuer de façon forte les recrutements, mais ceci est également difficile, les écoles de formation étant elles mêmes difficilement viables en deçà d’un certain seuil.
A ces bonnes raisons, s’en ajoutent de moins bonnes. Parmi celles-ci, figure la tendance fâcheuse qu’ont eue les gestionnaires, pour ne pas désespérer la base, de favoriser quantitativement les promotions de façon irréaliste. Par exemple, au Quai d’Orsay, on fait grimper les fonctionnaires dans la hiérarchie pour masquer des salaires faiblards, et donc éviter la grogne sociale ; il arrive forcément un moment où certains parviennent en position de devenir ambassadeur…et le deviennent par la force inertielle des choses. Une autre mauvaise raison est qu’il est plus facile, pour un gestionnaire de cadres supérieurs, de disposer de plus de cadres que de postes, car cela évite les difficultés frictionnelles, et cela donne du choix (et donc du pouvoir) pour les nominations.
Il y a enfin des raisons coupables. La principale est l’usage qu’ont pu faire les gouvernements successifs de leur pouvoir discrétionnaire de nomination aux plus hautes fonctions de l’Etat. La dérive a commencée il y a une vingtaine d’années, et n’a fait que se développer depuis. Il faut en effet savoir que les très hauts fonctionnaires (préfet, ambassadeur, directeur d’administration centrale) sont nommés par le gouvernement de façon absolument libre, sans aucune nécessité de diplômes, ni d’ancienneté dans le corps. De même, à l’étage inférieur (les sous préfets, les conseillers d’ambassade, etc.), une proportion non négligeable (environ 20%) est également à la discrétion du gouvernement : cela s’appelle le « tour du gouvernement ». Ce mode de recrutement avait été créé, en son temps, afin de permettre au gouvernement de nommer à des postes de responsabilité des personnalités compétentes auxquelles le simple jeu des règles rigides de gestion des corps aurait interdit ces carrières. Par exemple, nommer préfet un directeur d’école de commerce ; choisir comme ambassadeur un journaliste spécialisé depuis vingt ans dans la région du monde concernée. Or, cette nécessaire respiration des grands corps de l’Etat a été dévoyée : le « tour du gouvernement » est utilisé aujourd’hui pour nommer des affidés qu’il convient de doter d’un apanage. Inévitablement, ces nominations parasites encombrent numériquement le haut de la pyramide et contribuent à accroitre par un effet « pousse toi de là que je m’y mette », le nombre de hauts fonctionnaires non occupés.
2. Que faire ?
Le problème posé, il faut que l’Etat reconnaisse cette réalité pour mieux s’attacher à trouver des solutions susceptibles d’optimiser la ressource humaine – souvent de grande qualité – ainsi inutilisée.
En premier lieu, comme dans un problème de robinet, il convient de réduire le flux qui vient nourrir le « stock » des hauts fonctionnaires sans emploi véritable. Ceci peut se faire en diminuant les recrutements initiaux par l’ENA ou les écoles spécialisées (école des mines, des ponts, etc.), mais surtout en limitant très fortement le nombre des nominations « au tour du gouvernement », et enfin en obligeant, pour ce dernier type de nominations, à puiser dans le vivier des hauts fonctionnaires. Autant il peut être intéressant, en termes de gestion de la ressource humaine, de nommer préfet un diplomate ou, vice-versa, ambassadeur un sous-préfet, autant il est absurde, et pour tout dire scandaleux de nommer ambassadeur (aux Seychelles !) un médecin ami du Président de la République.
La deuxième façon d’avancer est de créer, au niveau interministériel, une cellule d’ « outplacement » pour résorber, en quelques années, les cadres en excédent, afin de ne disposer que d’un nombre de hauts fonctionnaires équivalant (ou à peine supérieur) au nombre de postes disponibles. Les grandes entreprises connaissent ces dispositifs, la Défense a monté depuis des décennies une cellule performante en ce domaine.
Une troisième formule consiste à créer, avec les hauts fonctionnaires en attente de poste, un vivier de l’expertise disponible, ainsi qu’un opérateur dont le métier serait de gérer ce vivier. Cet opérateur serait donc un acteur nouveau, sui generis, entre la « Cassa intégrazione » italienne, qui permet aux entreprises en panne de commandes de placer ses salariés sans rompre le contrat de travail, et un cabinet de « managers de transition », dont l’activité consiste à proposer aux entreprises des intérimaires de haut niveau pour des missions ponctuelles de quelques mois. Les missions proposées pourraient donner lieu ou non à facturation. Ce serait de façon gratuite, lorsqu’il s’agit de travailler sur des projets d’intérêt public, par exemple sur une action de coopération de quelques mois à l’étranger. Ce serait de façon payante, mais à des tarifs étudiés, si la mission consiste à apporter à une entreprise une compétence précise qui lui manque.
Cette voie est la plus prometteuse, car elle permettrait avec un coût faible (les rémunérations des intéressés sont déjà budgétées) de gagner sur trois tableaux. L’entreprise, surtout s’il s’agit d’une PME, pourrait disposer d’une expertise rare et de haut niveau à un coût abordable, et ce pour une durée limitée au projet, ce qui lui évite de se lancer dans une embauche hors de portée. Le haut fonctionnaire concerné retrouverait de l’estime de soi, en voyant ses compétences utilisées, et il acquerrait au passage de nouvelles compétences. L’Etat enfin contribuerait indirectement à renforcer la compétitivité des entreprises françaises, et renforcerait du même coup l’expérience et la polyvalence de ses cadres supérieurs.
Xavier d’Audregnies
