Plus le temps passe et plus l’existence en France d’un « monarque républicain » devient injustifiable. Certes, depuis 1958, nombreux ont été les juristes, les commentateurs ou les hommes politiques qui ont critiqué cet aspect de nos institutions qui donne un pouvoir considérable à une seule personne, le chef de l’État. La Constitution lui donne le pouvoir de nommer le Premier ministre, de dissoudre l’Assemblée, de nommer « aux emplois civils et militaires », de recourir au référendum, sans être pour autant responsable devant le Parlement, ce qui en fait une singularité dans les démocraties modernes.
Cette tendance n’a cessé de s’accentuer au fil des décennies et des événements, lesquels ont toujours été exploités par le titulaire du poste pour accroitre son pouvoir. Le temps, la lassitude des opposants, ou l’opportunité politique ont fini par entériner une à une ces évolutions. Ces gains de pouvoir ont trouvé, pour certains, une base juridique, comme par exemple l’élection du Président au suffrage universel, décidée en 1962, qui donne une légitimité plus forte ; ou comme l’extension du pouvoir de nomination des hauts fonctionnaires décidée en 1985 ; ou encore comme le calendrier de la séquence « élections présidentielles puis législatives » arrêté en 2002, qui fait des élections législatives un scrutin secondaire. Pour d’autres, c’est la simple coutume qui en est le fondement, comme par exemple le « domaine réservé », l’usage exclusif du feu atomique, ou encore le pouvoir de nomination des membres du gouvernement, qui font maintenant partie sans conteste du pouvoir du Président.
Cette concentration du pouvoir sur une seule tête présente certes un avantage de taille. Elle permet, dans des circonstances difficiles, qui exigent une décision urgente, au Président de trancher. Rien n’est pire durant les crises graves, que d’atermoyer et de surseoir à décider. Souvent dans son histoire, la France a pâti d’une absence de décision qui s’est révélée catastrophique, l’exemple le plus douloureux étant probablement l’épisode de mai-juin 1940[1]. Aujourd’hui, on cite souvent comme exemple contraire d’efficacité retrouvée, l’opération Serval, décidée en quelques heures par le Président Hollande, et mise en œuvre dans des délais très courts par l’État-Major, ce qui a permis de mettre la capitale malienne à l’abri d’une poussée djihadiste.
En revanche, cette concentration présente de graves inconvénients, qui la rendent aujourd’hui anachronique.
Le premier est bien entendu d’ordre démocratique. Dans nulle autre démocratie, on ne trouve autant de pouvoir concentré sur une seule personne, sans guère de contrepouvoir, ni de nécessité de rendre compte. Le Premier ministre britannique est, chaque jour, occupé à défendre ses décisions devant le Parlement, et doit négocier son leadership avec sa propre majorité. Le Président des États-Unis dispose d’un pouvoir fort, mais le Congrès a les siens propres, ce qui fait que les décisions sont prises par un équilibre subtil (le fameux « check and balance ») entre les deux organes du pouvoir.
Le deuxième inconvénient est la perte de confiance que ce système induit. La population française n’est plus celle du milieu du XXe siècle. A l’époque, seuls quelques 5 à 10 % des citoyens avaient le niveau du baccalauréat, l’information circulait lentement, et toujours « de haut en bas ». Aujourd’hui, une population désormais éduquée et surinformée souhaite prendre part aux décisions publiques, et la confiscation du pouvoir lui apparait incongrue. Lorsque la décision est incomprise ou semble inadaptée, son caractère solitaire devient intolérable, et c’est le pouvoir lui-même qui devient illégitime aux yeux d’une part croissante du corps social. L’ingouvernabilité n’est pas loin.
Enfin, la concentration du pouvoir, non contente d’être peu conforme aux canons démocratiques, prive la nation de l’intelligence collective que rendent possible l’élévation du niveau général de formation de la population, et la capacité de relier les cerveaux que les outils numériques autorisent désormais. Des récents travaux[2] tendent à montrer que l’intelligence collective (IC) est plus performante que l’intelligence artificielle (IA) pour effectuer les choix communs. Se priver de l’intelligence collective des citoyens revient en quelque sorte à se résoudre délibérément à ce que les choix effectués soient sous-optimaux.
Par ailleurs, l’argument de l’efficacité et de la réactivité de la décision solitaire doit être relativisé. La constitution prévoit en effet plusieurs mécanismes permettant de couper court aux discussions oiseuses et de hâter les décisions. L’usage du 49.3, ainsi que le recours aux ordonnances autorisent l’exécutif à mettre rapidement en œuvre des choix politiques sans trop atermoyer. Le cas de crise aigüe est aussi prévu par la constitution[3], qui donne, par l’article 16, la capacité au Président de s’arroger les pleins pouvoirs, de façon contrôlée juridiquement et encadrée dans le temps.
L’ensemble de ces considérations (l’esprit de la démocratie ; l’efficacité et la qualité des décisions publiques ; l’indispensable confiance entre gouvernants et gouvernés) plaide pour que le pouvoir du Président fasse l’objet d’un rééquilibrage au profit d’autres organes de la démocratie. Parmi les mesures à mettre en débat, figurent notamment les suivantes.
- Envisager le retour au septennat assorti de l’interdiction de dissoudre plus d’une fois pendant le mandat (ou encore la suppression totale du droit de dissolution)
- Instituer la simultanéité des élections présidentielles et législatives, pour éviter que la seconde soit une conséquence de la première.
- Prévoir qu’une partie des députés (10-15%) soient élus à la proportionnelle, afin d’assurer la représentation de toutes les tendances à l’Assemblée.
- Pour créer les conditions d’un véritable débat démocratique, obliger la candidature du président sortant à s’exprimer sur sa candidature au moins six mois avant la fin du mandat.
- Pour créer les conditions d’un accès plus ouvert à l’élection, revenir sur le système des 500 parrainages, en rétablissant l’anonymat, ou en imaginant d’autres types de parrainage : par exemple 1 000 000 citoyens, ou bien 500 titulaires de la Légion d’honneur, ou encore 500 présidents d’associations d’une certaine importance.
- Obliger les candidats à la présidentielle à annoncer la composition de leur gouvernement, avant même l’élection.
- Réduire à quelques postes très identifiés les hauts-fonctionnaires choisis par le Président seul.
- Avant leur investiture, les ministres, les très hauts fonctionnaires et les directeurs d’administration centrale devront être auditionnés par une commission mixte paritaire composée de membres des trois assemblées constitutionnelles.
- Ne permettre les nominations de hauts-fonctionnaires qu’au sein de viviers de personnalités disposant de diplômes et d’états de service suffisants, pour éviter le fait du Prince.
- Prévoir les conditions d’une authentique reddition de comptes, chaque année, du Président devant les Assemblées, avec possibilité d’interpellation. Le modèle (au demeurant perfectible parce que la vigueur originelle du débat s’est affadie au cours des ans…) est le discours sur l’état de l’Union prononcé chaque année par le président des Etats-Unis d’Amérique.
- Accroitre les capacités juridiques et matérielles d’investigation et d’évaluation du Parlement. D’une part de chacune des Chambres dans son entier, mais également des groupes parlementaires.
- Rehausser le pouvoir judiciaire en détachant les juridictions de la tutelle de l’exécutif, et séparer les juges et les procureurs afin de garantir l’indépendance de la justice.
Si nous voulons rétablir vraiment la confiance de nos concitoyens envers leur système et leurs gouvernants, et si nous voulons que la puissance publique retrouve l’efficacité et la légitimité qu’elle avait, un véritable rééquilibrage des pouvoirs est nécessaire. Et ce que le Président de la République perdra en attributs et prérogatives augmentera la puissance d’ensemble de l’État, de la démocratie et de nos institutions.
Xavier d’Audregnies
Membre de Synopia
[1] Par contraste, et de façon provocatrice, Clémenceau aimait dire : « Pour décider, il faut être un nombre impair de personnes ; et trois, c’est probablement trop ! ».
[2] Voir notamment les travaux d’Emile Servan Schreiber. Dernier ouvrage : Supercollectif. La nouvelle puissance de nos intelligences.
[3] « Lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacés d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu,….. ».
